自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室 国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知
自然资办发〔2023〕12号
各省、自治区、直辖市自然资源、林业和草原、能源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局、林业和草原局、能源局：
为贯彻落实《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）要求，进一步支持绿色能源发展，加快大型光伏基地建设，规范项目用地管理，现通知如下。
一、引导项目合理布局
（一）做好光伏发电产业发展规划与国土空间规划的衔接。各地要认真做好绿色能源发展规划等专项规划与国土空间规划的衔接，优化大型光伏基地和光伏发电项目空间布局。在市、县、乡镇国土空间总体规划中将其列入重点建设项目清单，合理安排光伏项目新增用地规模、布局和开发建设时序。在符合“三区三线”管控规则的前提下，相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”，作为审批光伏项目新增用地用林用草的规划依据。
（二）鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地；对于油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区，推进其中的非耕地区域规划建设光伏基地。项目选址应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区（光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区）等；涉及自然保护地的，还应当符合自然保护地相关法规和政策要求。新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。
二、光伏发电项目用地实行分类管理
光伏发电项目用地包括光伏方阵用地（含光伏面板、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地）和配套设施用地（含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地，具体依据《光伏发电站工程项目用地控制指标》的分类），根据用地性质实行分类管理。
（一）光伏方阵用地。光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，具体由各地结合实地确定，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。光伏方阵按规定使用灌木林地的，施工期间应办理临时使用林地手续，运营期间相关方签订协议，项目服务期满后应当恢复林地原状。光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用“草光互补”模式。
光伏方阵用地不得改变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，依法依规进行管理。实行用地备案，不需按非农建设用地审批。
（二）配套设施用地管理。光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。其中，涉及占用耕地的，按规定落实占补平衡。符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。
三、加快办理项目用地手续
（一）建立用地用林用草联审机制。各地自然资源、林草主管部门要建立项目用地用林用草审查协调联动机制，对于符合国土空间规划和用途管制要求、纳入国土空间规划“一张图”的国家大型光伏基地建设范围项目，在项目立项与论证时，要对项目用地用林用草提出意见与要求，严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》和光伏电站使用林地有关规定，保障项目用地用林用草合理需求。
（二）及时办理征地或租赁等用地手续。光伏发电项目用地涉及使用建设用地的，可依照土地征收规定办理土地征收手续。光伏方阵用地允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。
四、加强用地监管
（一）部门协同。省级自然资源、林草、能源主管部门应会同同级有关部门，结合本地实际，制定光伏发电项目用地实施办法与管理措施，加强对光伏发电项目建设的指导与监督，促进产业高质量发展。
（二）强化用地日常监管与执法。自然资源和林草主管部门在开展年度国土变更调查时，将光伏方阵的占地范围作为单独图层作出标注，作为用地监管的基本依据。省级自然资源和林草主管部门要加强对光伏发电项目用地，特别是光伏方阵用地的日常监管，不得改变土地用途，严禁擅自建设非发电必要的配套设施。各地要将光伏发电项目用地纳入日常督察执法，及时发现和严肃查处违法违规用地行为。
五、稳妥处置历史遗留问题
本通知自发布之日起施行。施行之前已按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）规定批准立项的光伏发电项目（包括动工和未动工建设），可按批准立项时用地预审和用地有关意见执行，不得扩大项目用地面积和占用耕地林地草地面积；已经通过用地预审或地方明确用地意见、但项目未立项的，按本《通知》规定要求执行。生态保护红线内零星分布的已有光伏设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。
《自然资源部办公厅关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知》（自然资办发〔2022〕45号）与本《通知》不一致的，以本《通知》为准。
自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室 国家能源局综合
金杜律师事务所解读2023年12号文
樊荣 刘潇嘉 罗小琼 律师
引言
随着第三次全国国土调查（下称“国土三调”）工作的结束以及数据启用，困扰风光电新能源项目用地的国土二调与国土三调土地地类过渡的问题得到了解决。但随着复合光伏项目用地所依赖的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号，下称“8号文”）的有效期届满，以及日益严格的耕地保护制度下的用地政策收紧，光伏发电项目近两年的投资与开发一直面临着“项目用地到底是不是可占用的地类”以及“到底需要办理哪些用地手续才合规”的困扰。
在8号文失效后，为进一步支持绿色能源发展，加快大型光伏基地建设，规范项目用地管理，自然资源部网站在3月28日发布了由自然资源部、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司印发的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发[2023]12号，下称“12号文”） ，提出要引导合理布局、对光伏发电项目用地实行分类管理、加快办理项目用地手续、加强用地监管以及稳妥处置历史遗留问题。12号文的出台，带来了更明朗的用地分类管理规定，也提出了更为详细的管理要求，为接下来光伏发电项目的用地管理提供了切实有依的政策基础。
相较于以往的相关政策，12号文中对于配套设施用地（含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地，具体依据《光伏发电站工程项目用地控制指标》的分类）的管理要求并无实质性变化，仍是要求按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续（具体内容可详见本文后附的12号文全文）。因此，本文将结合光伏发电项目用地政策的变化情况，对12号文进行简单评述，重点对光伏方阵用地的用地要求、用地手续进行分析和解读，并介绍12号文中提到的历史遗留问题的处理方式。
一、光伏发电项目的用地管理标准趋于统一与规范
除涉及林地时依据文件为《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发[2015]153号，下称“153号文”）外，12号文发布前，光伏发电项目的用地的一般性规范主要在《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规[2015]5号，下称“5号文”）、8号文两个文件中规定。其中，5号文于2015年9月18日施行，该文件有效期8年，有效期将于2023年9月17日届满；而8号文于2017年9月25日施行，该文件有效期5年，有效期已于2022年9月24日届满。
在8号文有效期届满前，5号文与8号文共同构成了光伏发电项目用地的基本原则，基于前述两个文件，普通的光伏发电项目与光伏复合项目可占用的土地类型和用地方式有所不同，两种类型电站用地政策的不一致性给光伏发电项目的开发主体以及投资主体针对光伏发电项目的合规管控带来了一定的困难。
12号文发布时，8号文有效期已届满且5号文有效期也即将届满，在这样一个时间点，12号文由自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司等三部门共同发布，对光伏发电项目的用地用林用草依据在统一的标准下进行了明晰，并且其中并未区分不同类型的光伏发电项目，这将极大地促进光伏发电项目用地管理的统一规范化。
二、光伏方阵用地的分类管理要求及其变化
根据《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》所确定的基本用地原则，我国编制了土地利用总体规划，将土地分为了农用地、建设用地和未利用地三大类（下称“三大类”），使用三大类土地时有不同的管理要求。与先前的光伏发电项目用地政策相一致，12号文中也明确提出，鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业，而对于未利用地与建设用地以外的农用地，以及农用地项下细分的林地及草地这两个特殊地类，12号文中的规定有如下变化：
- 进一步加强耕地保护，明确提出不得占用“耕地”
光伏方阵用地涉及农用地的使用一直以来都是光伏发电项目用地政策的重要内容。12号文发布前，相关规定主要体现在5号文与8号文两个文件中，相关内容总结如下：
如上表所列，在12号文施行前，按照项目类型的不同，用地范围和用地方式有所差异，但除基本农田外，5号文和8号文并未限制其他可使用的农用地的范围。对于耕地，8号文中提出对使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的，应当从严提出要求，但并未禁止使用耕地。
但是，12号文明确规定不得占用耕地，这在5号文和8号文的基础上限缩了可占用的农用地的范围。
结合目前适用的《土地利用现状分类》（GB/t21010-2017）与河北省根据《第三次全国国土调查工作分类》（下称“国土三调分类”） 制定的《关于印发<河北省第三次全国国土调查地类认定指南（试行）的通知>》（下称“河北三调分类”）中关于土地利用现状与三大类对照显示，下表[1]农用地范围中除耕地（0101水田、0102水浇地、0103旱地），以及下文将提到的林地草地的特别要求外，其他农用地可按照12号文的规定使用。
需要注意的是，虽然《土地利用现状分类》（GB/t21010-2017）与河北三调分类中所附的土地利用现状分类与三大类对照表相同，但《土地利用现状分类》（GB/t21010-2017）发布于2017年，河北三调分类发布于2019年，该等土地利用现状分类与三大类的对照表中的内容均远远早于目前的形成的国土三调工作成果，但目前尚未公布新的三大类与土地利用现状分类对照表。并且，我们注意到部分省份在办理光伏发电项目用地手续时，在土地利用现状分类与三大类的对照上已经与上表出现了差异，如部分省份在进行用地管理和审批时，是将“其他草地”纳入农用地的管理范畴的。因此，12号文发布后，土地利用现状分类中的哪些土地是按照“农用地”管理的，还需结合各省实践情况确认。
- 光伏方阵用地涉及林地使用的相关政策有所变化
在12号文施行前，光伏发电项目用地中涉及使用林地的，主要依据文件为153号文。我们对比了153号文与12号文中有关林地使用的相关内容，并将其变化情况在下表中列明和简评： - 光伏方阵用地涉及草地使用的政策无实质性变化
在12号文施行前，国家林业和草原局并未就光伏电站建设使用草地的情况专门出台任何规范性文件。光伏项目涉及草地使用时，参考的主要上位法依据为《土地管理法》《草原法》以及《国家林业和草原局关于印发草原征占用审核审批管理规范的通知》（林草规[2020]2号）。
根据《国家林业和草原局关于印发草原征占用审核审批管理规范的通知》（林草规[2020]2号），矿藏开采、工程建设和修建工程设施应当不占或者少占草原。严格执行生态保护红线管理有关规定，原则上不得占用生态保护红线内的草原。矿藏开采和工程建设确需征收、征用或者使用草原的，应该由国家林业和草原局或省级林业和草原主管部门（以其权限而定）审核。除国务院批准同意的建设项目，国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目外，不得占用基本草原。地方层面，仅个别省份的主管部门在针对光伏复合项目出台的规范性文件中，规定了一些光伏发电项目使用草地的适用情况、审批流程以及建设方案要求。
12号文中规定，“光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用‘草光互补’模式。”
可以看出，12号文明确鼓励采用“草光互补”模式，但除此之外对于光伏发电项目用草管理没有实质性的调整，目前各地也尚未出台明确的光伏发电项目用地中涉及草地使用时的适建区域、建设模式与建设要求。
三、光伏方阵用地的用地手续要求
针对光伏方阵用地的用地手续，12号文第二条提出，“光伏方阵用地不得改变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，依法依规进行管理。实行用地备案，不需按非农建设用地审批。” 对于该句提到的“非农建设用地审批”一词，结合《自然资源部办公厅关于修订土地卫片执法图斑合法性判定规则的通知》（自然资办函[2023]337号）中对于“非农建设”和“非农建设违法用地”的表述进行理解，我们倾向于认为此处的“非农建设用地审批”指的是涉及非农建设（即光伏方阵用地）时需办理的建设用地审批手续。
12号文第三条第（二）款进一步明确，“光伏发电项目用地涉及使用建设用地的，可依照土地征收规定办理土地征收手续。光伏方阵用地允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。”
对比5号文提出的光伏发电项目使用未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分可以通过租赁方式取得，以及8号文明确的利用农用地复合建设的光伏发电站项目，光伏方阵等区域可不改变原用地性质，12号文不再要求光伏发电项目方阵用地应当为“戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地”，涉及可使用的农用地时也未再局限于“光伏复合项目”，在满足本文第二部分所述用地用林用草要求的情况下，仅仅着眼于“用地不得改变地表形态”。
上述两条规定的适用范围没有区分普通的光伏发电项目和复合光伏项目，亦未要求光伏方阵用地类型需为未利用地，如果其将适用于所有的光伏发电项目，那么12号文对于光伏发电项目方阵用地的用地手续要求无疑是呈现了趋宽的态势（不需按非农建设办理建设用地审批）。在此之外，光伏方阵用地是否还存在其他路径（如是否可以就特定的项目办理建设用地审批手续），未在12号文中得以体现，这将有待于后续配套政策的进一步明晰和实践中的进一步观察。
四、历史遗留问题的处理方式
如前所述，8号文的有效期已于2022年9月24日届满，而在8号文有效期届满至12号文施行期间，复合光伏项目方阵区域如何用地面临着政策空白。
对此，12号文第五条提出，“本通知自发布之日起施行。施行之前已按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号）规定批准立项的光伏发电项目（包括动工和未动工建设），可按批准立项时用地预审和用地有关意见执行，不得扩大项目用地面积和占用耕地林地草地面积；已经通过用地预审或地方明确用地意见、但项目未立项的，按本《通知》规定要求执行。生态保护红线内零星分布的已有光伏设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。”
因此，对于光伏发电项目来说，项目是否在12号文施行前按照8号文规定取得了批准立项决定了其所应适用的政策。
五、结语
12号文的出台为光伏发电项目用地的管理提出了更为统一和细化的要求，为8号文有效期届满后如何发展光伏发电项目提供了政策依据，对于光伏发电项目的推进有着重要的意义。同时，结合12号文的发布部门及文件内容可以看出，12号文从用地、用林、用草等不同角度提出了管理要求，同时要求建立用地用林用草联审机制，这将在一定程度上推动地、林、草的不同图库、不同地类的信息整合与同步。
在国土三调数据启用、“三区三线”划定成果逐步确定、12号文出台的背景下，光伏发电项目迎来了更为清晰而稳定的政策环境。我们也将继续关注国家及地方层面后续相关配套政策及实施细则的出台情况。
2023年12号文光伏发电项目最新用地政策评析
中伦文德律师事务所
2023-04-11
2017年9月25日，原国土资源部、原国务院扶贫办和国家能源局联合发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文”），首次明确光伏复合项目“利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质”。8号文的出台扭转了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文”）对于光伏方阵使用农用地均应按建设用地管理这种“一刀切”的用地管理政策，拓宽了光伏发电项目可使用土地地类（如耕地、园地、坑塘水面及设施农用地等）的范围，使“农光”“渔光”“牧光”等光伏复合项目成为可能，为我国光伏行业发展注入新的活力。
随着第三次全国国土调查数据的启用，以及各地开始陆续出台更严格的光伏用地标准，在8号文中设置的五年有效期已于2022年9月届满后，光伏发电用地政策又走到了“十字路口”，是回到5号文实际上只能使用未利用地的境地，还是继续保障光伏发电项目合理用地需求，行业内都在翘首等待有关主管部门给出最终答案。在政策空档半年多后，2023年3月28日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室与国家能源局综合司联合发布了《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，以下简称“12号文”或“新规”）。笔者现就12号文评论、分析如下：
一、农用地
（一）耕地禁止占用
按照12号文规定，“光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。”虽然2021年至2022年期间山东、河北及河南等多地已开始禁止占用耕地建设光伏复合项目，但在国家层面统一规定光伏方阵不得占用耕地尚属首次。相比于8号文，12号文中光伏方阵用地可使用的农用地地类少了耕地一项。
（二）其他农用地范围
对于除耕地之外的其他农用地，12号文沿用了8号文所确立的规则，其仍然可以作为光伏方阵用地，而且新规还删除了征求意见稿中“使用农用地不超过项目总用地面积的50%”的用地面积限制。
根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）标准，除耕地、林地和草地之外，其他农用地还包括园地、水库水面、坑塘水面、设施农用地、农村道路、沟渠和田坎。提请注意，在水库库汊中建设光伏发电项目需满足《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》（水河湖〔2022〕216号）中的相关要求。
（三）农光互补尚待观察
值得注意的是，不论是在8号文还是征求意见稿中，光伏方阵占用农用地可视为不改变土地用途仅针对光伏复合（农光互补）项目而言，但12号文中没有再出现“农光互补”的表述。能否理解为12号文不再区分普通光伏项目与农光互补项目的用地要求，普通光伏项目光伏方阵使用其他农用地（林地、草地除外）也可视为不改变土地用途，不需按非农建设用地审批？
根据8号文规定，“对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门……研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。”12号文虽然没有直接使用“光伏复合（农光互补）项目”的概念，但是仍然强调占用其他农用地的应“集约用地”，并“尽量避免对生态和农业生产造成影响”。以12号文中没有再出现“农光互补”的表述，直接认定国家对其他农用地（林地、草地除外）的用地要求已放宽至与未利用地无异，笔者认为可能为时过早，尚待政策下一步细化或实操层面的进一步观察。
二、林地
（一）林光互补继续保留
按照12号文规定，“光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地”。新规完全推翻了征求意见稿中“利用农用地复合建设的光伏发电项目（以下简称光伏复合项目）不得占用林地”的规定，使得林光互补模式得以保留下来。
153号文仅规定“对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地”应当采用林光互补模式，而12号文直接规定光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式。在光伏方阵用地大部分为未利用地，仅少部分涉及林地（拟办理永久使用林地手续）的情形下，若建设普通光伏项目是否存在违反12号文规定的风险值得探讨。
（二）林光互补可用灌木林
由于现在林地分类中已无宜林地的类别，若继续适用原国家林业局于2015年11月27日发布的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号，以下简称“153号文”），林光互补模式可能面临无地可用的窘境。（具体可参考笔者的另一篇文章《“三调”后再无宜林地，“林光互补”需注意用地合法性》）
为此，新规首次正面明确林光互补模式可以使用灌木林地，而且可使用的灌木林地范围比153号文未禁止使用的“年降雨量400毫米以下区域覆盖度低于30%”和“年降雨量400毫米以上区域覆盖度低于50%”的灌木林地范围更广一些，即“年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%”的灌木林地也可作为光伏方阵用地；同时，12号文原则性规定了使用灌木林地建设林光互补项目的建设标准，例如“光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上”以及“灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平”等。
（三）其他可用林地范围
根据《第三次全国国土调查工作分类》标准，林地分为乔木林地、竹林地、灌木林地以及其他林地共4个二级地类，其中其他林地具体包括疏林地、未成林地、迹地、苗圃等林地。再结合153号文禁止光伏方阵使用“有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地”的规定，除12号文直接规定的符合要求的灌木林地之外，理论上还有苗圃地和其他迹地可以采用林光互补模式。
三、草地
（一）草光互补首次确立
根据《中华人民共和国草原法》和《草原征占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号）的相关规定，进行矿藏开采和工程建设，确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意。在12号文出台之前，占用草原建设光伏复合项目是否可以类比“林光互补”用地模式仍具有不确定性，在没有地方政策明确支持下可能面临一定的违法用地风险。
按照12号文规定，“光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用‘草光互补’模式。”新规首次在国家层面提出“草光互补”的概念，并明确光伏方阵用地可以占用基本草原之外的草原，正式确立了一种新的用地模式。
（二）建设标准尚待明确
虽然新规仅点出“草光互补”的概念，并未如林光互补模式一样再进一步明确建设标准以及最为关键的用地要求，而是交由地方林草主管部门根据各自实际情况合理确定，笔者认为，各地对于“草光互补”模式的用地要求基本上将会与林光互补模式保持一致，即光伏方阵在施工期按临时占用草原办理使用草原手续，运营期间相关方签订协议，通过租赁等方式使用草原，至于建设标准各地可能会存在一些差异。
（三）其他草地不属于草原
根据《中华人民共和国草原法》规定，草原是指天然草原和人工草地；天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。同时，依照《第三次全国国土调查工作分类》标准，草地包括天然牧草地、人工牧草地和其他草地。一般而言，其他草地并不属于草原法所规范下的草地。
四、其他
（一）未利用地
新规“鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地”。国家对于利用未利用地建设光伏发电项目仍持鼓励态度。在5号文于2023年9月17日到期后，12号文将替代其成为光伏发电项目可使用未利用地的政策依据。
（二）用地备案
按照12号文规定，“光伏方阵用地允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。”5号文仅规定普通光伏项目以租赁等方式使用未利用地的，用地报当地县级国土资源部门备案，而8号文对于农光互补项目以及153号文对于林光互补项目均无此要求。
现在新规不区分普通光伏项目和光伏复合项目，只要光伏方阵用地是以租赁等方式取得，用地单位在与相关方签订协议后，都应报当地县级自然资源和林草主管部门备案。同时，自然资源和林草主管部门在开展年度国土变更调查时，将光伏方阵的占地范围作为单独图层作出标注，作为用地监管的基本依据。
（三）新旧衔接
按照12号文规定，“本通知自发布之日起施行。施行之前已按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）规定批准立项的光伏发电项目（包括动工和未动工建设），可按批准立项时用地预审和用地有关意见执行，不得扩大项目用地面积和占用耕地林地草地面积；已经通过用地预审或地方明确用地意见、但项目未立项的，按本《通知》规定要求执行。”新规对于处置历史遗留问题秉持着“法不溯及既往”的原则，值得肯定和称赞。
上述“批准立项”的时点如何确定非常关键，直接决定光伏发电项目是沿用“旧法”规定，还是适用“新法”。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》以及《政府核准的投资项目目录》（2016年本）的相关规定，风电场项目实行核准制，而光伏发电项目实行的是备案制；对于须经核准的项目，申请人在申请核准时需提供用地预审意见，而针对备案制项目并未设定该前置审批条件。结合光伏发电项目的开发、建设实践，笔者认为“批准立项”的时点以项目备案证或备案证明上所载明的备案时间为准，更符合新规本意。
在去年各地陆续禁止光伏复合项目使用耕地的过程中，笔者注意到，地方政府存在以光伏方阵用地备案时间或光伏组件实际铺设完成时间作为“新旧划断”时点的不合理做法，对于光伏组件已经铺设完成仅未办理用地备案的部分，有的地方政府认定为非法占用耕地；对于项目已经动工但有部分光伏组件还未铺设完毕的部分，有的地方政府要求适用“新法”规定不得再继续占用耕地铺设。去年出现的这些情况，应该也是国家此次在12号文中着重强调“法不溯及既往”原则的原因之一。
总体而言，此次正式出台的12号文相比去年6月公布的征求意见稿变化很大，一方面积极回应了光伏行业对于光伏方阵用地的切实需求，但另一方面也留下一些还需进一步明确和细化之处。在8号文已经失效、5号文即将失效而153号文已不能适应新形势的情况下，自然资源部、国家林业和草原局与国家能源局联合发布的12号文对于光伏发电产业意义重大，并将在未来很长一段时间内成为指导光伏发电项目合法合规用地的重要政策文件。