厂网分离之后出台的电价改革方案和三份配套办法，已经提出输配电价应当按照合理成本、合理盈利、依法计税和公平负担的原则制定，也提出要逐步建立独立的输配电价体系。
但此后相当长一段时间内，电网企业的主要收入仍然来自购电价格与销售电价之间的差额。政府主要管理发电企业卖给电网的价格和电网卖给用户的价格，电网的输配收入隐藏在两头价格之间，并没有真正建立起以输配电资产、成本和准许收入为基础的直接监管制度。方向写出来了，现实却几乎没变。
真正改变这一局面的，是2015年前后的新一轮输配电价改革。
如果把这一阶段的改革在文件层面压缩成一句话，大致是：
一个纲领、两份推进文件、四类支撑办法。
这篇文章沿着文件这条线，看看这套制度的框架是怎样一步步搭起来的。
一、电改9号文发布之前，改革已经开始试水
新一轮输配电价改革通常以2015年电改9号文为起点，但严格来说，在9号文发布之前，改革已经开始了。
2014年10月，国家发展改革委在深圳启动我国首个输配电价改革试点；同年12月，又在蒙西电网开展试点。深圳是城市电网，蒙西是省级电网，两者规模和复杂程度不同，但验证的是同一件事：准许收入监管究竟能不能做。
深圳试点的核心变化在于监管思路：过去主要管理电网企业买电和卖电的两头价格，电网通过购销差价取得收入；试点开始尝试根据电网提供输配电服务所使用的资产和发生的合理成本，直接核定电网企业可以取得多少收入。蒙西则把这种方法推进到了省级电网层面，为后来在国家电网、南方电网经营区域内开展省级电网核价积累经验。
国家发展改革委后来把这一阶段概括为”深圳破冰、蒙西深入”。在9号文出台之前，输配电价改革已经不再只是文件中的设想，但仍然局限于少数地区的试验。
二、9号文为什么把输配电价改革放在前面
2015年3月，《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，也就是通常所说的电改9号文发布。
9号文提出了”管住中间、放开两头”的总体架构：输电和配电属于网络型自然垄断环节，需要加强监管；发电、售电等具备竞争条件的环节，则逐步引入市场竞争。
在9号文部署的近期重点任务中，第一项就是：
单独核定输配电价。
政府定价的范围主要限定在重要公用事业、公益性服务和网络自然垄断环节。政府主要核定输配电价，并向社会公布，接受社会监督。输配电价逐步过渡到按“准许成本加合理收益”原则，分电压等级核定。用户或售电主体按照其接入的电网电压等级所对应的输配电价支付费用。
这里的”单独核定”非常重要。
在原来的购销差价模式下，电网企业一边按照政府核定的上网电价向发电企业买电，一边按照目录销售电价向用户卖电，两者之间的差额承担了购电线损、输配电成本、政策性交叉补贴以及电网收益等多重功能。
这种方式最大的问题，不一定是电网企业取得了多少收入，而是很难说清楚：
- 这些收入中有多少用于弥补合理输配电成本
- 有多少来自政策性交叉补贴
- 有多少用于支持新增电网投资
- 电网企业增加投资是否一定合理
- 市场交易用户究竟应当支付多少过网费
- 发电侧市场价格变化以后，是否会直接影响电网收入
如果发电企业与用户已经通过市场形成交易价格，却仍然没有一套独立、稳定、透明的网络价格，那么所谓市场交易就只能停留在发电价格变化上，无法建立完整的市场价格结构。
市场用户的购电价格应当逐步拆分为：
市场交易价格＋输配电价＋政府性基金及附加。
其中，市场交易价格可以竞争形成，政府性基金按照国家规定执行，而输配电价则必须由政府对自然垄断网络进行严格监管后核定。
因此，单独核定输配电价不是电力市场建成以后的配套工作，而是电力市场能够运行的前提。
9号文不是从零开始创造输配电价改革，而是把深圳、蒙西的局部试验，上升为全国电力体制改革必须完成的基础任务。
三、从一个纲领到两份推进文件
9号文确定了改革方向，但从中央文件中的原则要求，到各省真正开展成本监审、测算准许收入并发布输配电价，中间还需要更加具体的推进文件。
围绕输配电价改革，9号文之后先后形成了两份重要文件。
第一份：加快推进输配电价改革的通知
2015年4月，国家发展改革委印发《关于贯彻中发〔2015〕9号文件精神加快推进输配电价改革的通知》，文号为发改价格〔2015〕742号。
这份文件距离9号文发布只有不到一个月，最突出的特点就是一个”快”字。
文件在深圳、蒙西试点基础上，将安徽、湖北、宁夏、云南列入先期输配电价改革试点范围，后续增加贵州省；鼓励其他具备条件的地区开展改革；同时要求尚未纳入试点的地区，也要开展输配电资产、成本、收入和价格的摸底测算。
这意味着，改革不再只是等待少数试点成熟后再慢慢复制，而是形成了两条同步推进的路径：
- 试点地区开展正式成本监审，核定准许收入和输配电价
- 非试点地区先开展成本调查和模拟测算，为后续全面扩围准备基础数据
742号文还明确提出，政府对电网企业的监管，要从核定购电价格和销售价格、让电网取得差价收入的间接监管，转向以电网资产为基础，对输配电收入、成本和价格实行直接监管。
这实际上已经把新旧两种监管模式的区别讲得非常清楚：过去是”管两头价格、留中间差价”；今后则是”审网络成本、定准许收入、核输配电价”。
第二份：关于推进输配电价改革的实施意见
2015年11月，国家发展改革委、国家能源局印发电力体制改革六个配套文件，《关于推进输配电价改革的实施意见》位列其中。
如果说742号文更像一份扩围通知和任务书，那么《实施意见》则进一步形成了输配电价改革的总体施工图。
文件明确，按照”准许成本加合理收益”原则，核定电网企业准许总收入和各电压等级输配电价；电网企业按照政府核定的输配电价收取过网费：
不再以上网电价和销售电价价差作为主要收入来源。
《实施意见》还进一步提出：
- 逐步扩大改革试点范围
- 对试点地区统一组织成本监审
- 对非试点地区开展成本调查和输配电价测算
- 分类处理不同用户之间的交叉补贴
- 明确输配电价尚未单独核定地区的直接交易过渡政策
- 建立对电网企业的激励约束机制
两份文件虽然都在推进输配电价改革，但功能并不相同。
9号文回答的是：为什么必须单独核定输配电价。
742号文回答的是：哪些地区先做、其他地区准备怎么做。
《实施意见》回答的则是：全国输配电价改革最终要建立一套什么样的制度。
从文件视角看，输配电价改革由此完成了从一个纲领到两份推进文件的展开。
四、边试点、边扩围、边立制：四类支撑办法逐步形成
回头看这一阶段，一个很有意思的特点是：改革并不是等全部制度文件制定完成以后再开始，而是采用了”边试点、边扩围、边立制”的方式。
从文件体系看，9号文和两份推进文件主要回答的是改革方向、实施路径和扩围安排；真正解决”成本怎么审、收入怎么算、不同网络是怎么定价”的，则是随后逐步形成的四类支撑办法。
第一类：输配电定价成本监审办法
2015年6月，《输配电定价成本监审办法（试行）》发布。
它首先解决的是：
电网企业的哪些资产和费用，可以进入输配电定价成本？
企业会计成本并不等于定价成本。成本监审需要剔除与输配电业务无关、不合理、不符合规定的资产和费用，并对折旧、人工、材料、修理和其他运行维护费用建立统一审核标准。
没有成本监审，就无法判断用户究竟应该承担多少网络成本。
第二类：省级电网输配电价定价办法
2016年12月，《省级电网输配电价定价办法（试行）》印发。
它解决的是：
成本监审完成以后，省级电网的准许收入和输配电价究竟怎样计算？
办法明确了准许成本、有效资产、准许收益率、税金、监管周期新增投资、输配电量预测以及分电压等级、分用户类别定价的基本方法。
从这一刻开始，成本监审与价格核定共同构成了比较完整的省级电网价格监管框架：
先审核定价成本，再核定准许收入；先确定电网可以回收多少钱，再把准许收入分解为具体输配电价。
第三类和第四类：区域电网与专项工程定价办法
2017年12月，《区域电网输电价格定价办法（试行）》和《跨省跨区专项工程输电价格定价办法（试行）》同时发布。
这两类办法分别解决：
- 区域跨省交流共用网络的成本如何回收
- 单条或特定跨省跨区输电工程如何定价
省级电网、区域共用网络和专项输电工程的资产边界、服务对象和使用方式并不相同，因此不能全部套用同一种价格。
至此，输配电价改革逐步形成了四类基本制度工具：
- 成本监审办法
- 省级电网定价办法
- 区域电网定价办法
- 跨省跨区专项工程定价办法
这里有一个容易被忽略的时间细节：
除西藏外省级电网首轮输配电价核定在2017年7月已经完成，但区域电网和专项工程两类定价办法到2017年年底才正式发布。
也就是说，省级电网改革的行动进度，曾经走在完整制度体系之前。
第一批省份核价时，正式的省级电网统一定价办法甚至尚未出台，主要依靠试点方案、成本监审规则和逐省测算模型推进；随着试点经验积累，统一办法才逐步定型。
我国输配电价制度并不是先设计出一套完美方案，再照着执行，而是在实际核价中不断发现问题、总结经验，然后把试点做法上升为统一规则。
五、第一周期只是把制度建立起来
当然，2017年全国首轮核价完成，并不意味着输配电价制度已经成熟。
这一阶段更主要的任务，是完成从无到有。当时仍然存在不少过渡性特征：
- 深圳、蒙西、首批五省的首个监管周期较其它省份较长
- 一些省份先核价、统一定价办法后出台
- 不同地区的价格结构和用户分类还不完全一致
- 历史形成的交叉补贴仍然大量存在
- 容需量电价在很大程度上仍承接原目录销售电价体系
- 新增投资、资产利用效率和预测电量之间的约束还有待完善
- 区域电网与专项工程价格制度尚在继续建立
所以，第一监管周期的最大意义，不是把每一项问题都解决了，而是把电网企业放进了一套新的监管框架：
资产需要审核，成本需要监审，投资需要约束，收入需要核定，价格需要公开。
从此以后，输配电价不再只是销售电价减去上网电价之后剩下的一个差额，而开始成为一项有成本边界、有收入约束、有监管周期、有定价规则的独立网络价格。
此后又经历了三个监管周期。2026年第四监管周期价格发布时，我们看到的已经是一套覆盖省级电网和区域电网、按照统一办法开展成本监审和价格核定的制度。
但这套制度的起点，仍然要回到十多年前：
9号文确定全国方向，两份推进文件将改革任务逐步展开；成本监审、省级电网、区域电网和专项工程四类办法，又将试点经验逐步固化为统一规则。
这就是电改9号文前后，输配电价改革在文件层面走过的第一段路。一个纲领、两份推进文件、四类支撑办法，把输配电价从购销差价里的一个隐含项，变成了有成本边界、有收入约束、有监管周期、有定价规则的独立网络价格。